核心提示：自上世纪70年代末改革开放以来，我国国民经济持续高速发展，石油天然气的生产、消费量快速增加。目前我国是世界上第二大石油消费国，发展经济将是我国今后相当长时期内的主要任务，我国石油天然气消费仍将可能快速增加。

我国油气资源管理框架的基础是相关法律体系，其组织形式是相关管理部门，其运行规则是相关规章制度，其服务经济、社会的手段是相关政策。与时俱进地提高油气资源管理水平是我国政府相关部门面临的重要课题之一。

一、我国油气资源管理的基本框架

我国油气资源管理框架的基础是相关法律体系，其组织形式是相关管理部门，其运行规则是相关规章制度，其服务经济、社会的手段是相关政策。

1.相关法律

1982年以来，我国陆续颁布实施了一系列与油气资源勘探开发管理等相关的法律，包括《矿产资源法》、《土地管理法》、《环境保护法》，((海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等。为确保上述相关法律的有效实施，我国政府还发布实施了相应配套的法规和规章，包括《矿产资源法实施细则》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《矿产资源勘探区块登记管理办法3》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《地质资料管理条例》等。加上将出台的《能源法》等，我国包括油气资源在内的能源管理的法律体系将不断得到完善。

2.管理部门

1998年，中国石油、中国石化两大国家石油公司重组改制，其原有的政府行政管理职能分散到了政府部门，迈出了油气行业政企分开的关键一步。目前，国家发展和改革委员会是国务院油气资源管理的综合部门，负责制定油气资源发展规划，提出油气资源发展战略和重大政策。国土资源部是土地和矿产资源的管理部门，负责油气资源矿产的矿业权管理，对油气资源勘探开发进行监督管理，以及补偿费的征收等。国有资产监督管理委员会是中国石油等大型中央企业的管理部门，负责对企业经营状况的考核等。财政部负责油气行业有关项目的投资管理，与商务部等一样，也是国家原油、成品油战略储备等环节的主要管理部门。今后，政府对油气行业的管理应进一步理顺，并提高水平。

3.管理制度

(1)实行矿产资源规划制度

国家对矿产资源(包括油气资源)的勘探、开发实行统一规划、合理布局、有序开发、综合利用的制度。全国矿产资源的分配和开发利用，须兼顾当前和长远、中央和地方的利益，注重人与自然的协调发展、经济与社会的协调发展，注重环境保护和可持续发展。

(2)实行探矿权采矿权管理制度

我国油气资源勘探实行统一的区块登记管理制度。油气资源勘探工作区范围以经纬度1?×1?。划分的区块为基本单位区块，每个勘探项目允许登记的最大范围为2500个基本单位区块。采矿权申请人必须向登记管理机关提交必备资料，包括采矿权申请人资质证明、油气资源开发利用方案、依法成立油气资源企业的批准文件、油气资源开采的环境影响评价报告、油气资源开采的安全生产、水土保持、地质灾害评价报告等。

(3)实行集中管理制度

一般性矿产资源探矿权由中央和省等分级审批登记管理。石油、烃类天然气、煤层气等资源由国土资源部颁发勘探许可证;一般性矿产资源采矿权部、省，市、县四级审批登记管理，其中石油、烃类天然气、煤层气等资源开发由国土资源部颁发采矿许可证，其他矿产资源可由地方颁发采矿许可证。.

(4)实行资源有偿使用、探矿权采矿权有偿取得制度

国家须征收矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款等。

(5)矿业权人的合法权益受到法律保护

放开非油气资源的探矿权，采矿权市场，允许外商在 《矿产资源法》第三条规定：“各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”，第十九条规定：“地方各级人民政府应当采取措施，维护本行政区域内的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内的正常秩序”

4.管理政策

(1)实行油气勘探开发专营权政策

在中国从事油气资源勘探开发须经国务院批准目前有中国石油、中国石化、中国海油三家国家石油公司和延长油矿获准在中国境内从事油气资源的勘探开发。

(2)积极实施和完善对外开放的法律政策

中国先后颁布了《中外合资经营企业法》，((中外合作经营企业法》和《外资企业法》等，努力营造公平、开放的外商投资环境。2002年，我国公布了《指导外商投资方向规定》，2004年修订了((外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优产业目录》，鼓励外商投资油气资源和相关的开发、生产、供应及运输领域，鼓励投资设备制造产业，鼓励外商投资中西部地区油气资源产业。

(3)鼓励外商来华投资油气资源的勘探开发，依法保护参与合作开采的外商合法权益

外商可与我国国家石油公司合作勘探、开发油气资源。依据《对外合作开采陆上石油资源条例》，中国石油、中国石化享有与外国企业合作进行陆上石油勘探、开发、生产的专营权;依据《对外合作开采海洋石油资源条例》，中国海油等享有与外国企业合作进行海上石油勘探、开发、生产的专营权，并按照产品分成合同模式实行对外合作。我国鼓励外;商参与石油和天然气风险勘探、低渗透油气藏田)、提高老油田采收率等石油勘探开发领域的合作;鼓励外商投资输油.(气)管道、油(气)库及用码头的建设与经营。

(4)鼓励外商投资勘探开发非常规油气资源

2000年，我国发布了《关于进一步鼓励外商投资勘探开采非油气矿产资源的若干意见))，进一步开放非油气资源的探矿权，采矿权市场，允许外商在中国境内以独资或与中方合作的方式进行非油气资源的风险勘探;外商投资开采回收共生矿、伴生矿，利用尾矿以及在西部地区开采矿产资源的，可以享受减免矿产资源补偿费的优惠政策。今后我国将进一步改善对外商投资勘探开发非油气资源的管理和服务。

(5)对资源探矿权市场实行统一管理

我国由国家出资开展基础性、公益性的地质调查，并在此基础上编制矿产资源总体开发规划和矿业权设置方案，按市场需求有计划地投放矿业权。油气资源矿业权的配置目前仍实行行政许可方式，由政府规定等行政方式确定油气资源勘探开发主体。

二、我国油气资源勘探开发管理面临的主要问题

我国已经加入世贸组织数年，在当今经济全球化不断加速的背景下，与大多数国家及市场经济的发展需要相比，政府对油气行业的管理仍有差距。首先，行政的法律基础建设难以适应市场经济发展的需要。其次，政府行政理念滞后，我国传统的计划经济观念较保守、封闭、狭隘，不重视效益，内外差别对待。第三，政府体制层次表现为过度强调个人服从集体、部门服从整体、地方服从中央，而世贸组织规则要求在一个国家的中央与地方利益关系上，地方拥有较大自主权。第四，现代政府管理要求建立以间接调控为主的宏观管理，杜绝以计划、行政手段直接介入，不应实施有任何指向性的保护和支持政策，政府的服务、监督及社会保障体系应达到较高水平。

1.油气资源法律体系有待完善

目前，我国油气行业的相关法律主要包括：((矿产资源法》、《石油及天然气勘探、开发登记管理暂行办法》、《石油、天然气管道保护条例》、((对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油及天然气勘探、开采登记收费暂行规定》、《资源税暂行条例》、《成品油市场管理暂行办法》以及即将出台的《能源法》。这些法律主要涉及了油气资源管理体制、油气矿权及转让、对外合作、管道安全、资源补偿、税费、土地、环保、安全等领域，初步形成了以上游为主的法律体系。但油气行业下游领域立法基本为空白，使得许多问题只有依赖行政文件来解决。而行政文件往往缺乏透明度和稳定性，甚至有悖于市场经济规律。

总的来看，我国油气行业管理缺乏完整的法律框架基础。

2.政府和企业的功能定位应更加清晰和准确

政府新型的油气资源管理应体现在服务性、有限性和有效服务性主要体现在为在我国领土(海)内从事油气勘探开发、经营、油气产品销售的企业及消费者提供服务;有限性主要体现在政府不是万能的，政府的管理不可无限且要受到法律的约束与限制，超出法定界限时可以得到及时和强有力的纠正;有效性体现在政府的管理、监督对于企业、社会可以产生效益，为市场主体的经营创造出公平、宽松的环境。

在高度集中的计划经济体制下，我国油气行业曾长期政企不分。时至今日，油气资源管理就政府层次而言仍难以实现高效协调;基于利益考虑，各方争相管理，在责任方面，时常互相推诿，致使行政职能不能充分发挥。油气资源勘探开发环节仍在相当程度上存在着“政企不分”的现象。国家油气资源储量评审一直由石油企业负责，国家资源管理部门每年年终仅可获得一些相关的资源储量变动数据，不利于政府的宏观管理;政府资源管理部门对油气资源储量的动态监控难以实施。国有石油公司较多地承担着政府管理职能，在事关经济安全、能源安全、民生稳定和环保等方面履行着很大的政治责任，有碍现代化企业的真正建立。

3.市场机制应更加强化

多年来，由于政府对我国油气行业上游市场化着力不够，油气行业上游领域的准入条件和经营环境未能发生显著改变，勘探开发活动垄断色彩浓厚，非国有投资主体很难介入，油气资源勘探开发区块退出机制不曾真正实施，油气资源探矿权、采矿权，流转未曾出现。由于政府对市场监管不当，我国成品油的政府定价机制仍在发挥难以替代的作用，在国际原油价格不断高企的背景下，成品油市场不时出现局部供应紧张的局面，价格扭曲日趋严重。由于政府对市场监管不当，我国油气行业中下游市场专营多年来难有改进，虽然存在中国石油、中国石化、中国海油三大石油公司，虽然有少数外资石油公司进入油品销售领域，但远未能形成真正公平竞争争的市场格局。

4.有关税费改革要大力推进

资源税是以各种自然资源为课税对象，为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的;税，是通过重新配置而平衡与制约稀缺性资源利用和与之相关的环境问题的一种制度性安排。目前我国资源税税率过低，扭曲了市场价格，不利于高效开采和利用资源，有碍经济的可持续发展。我国资源税实行“从量计征”计税方式。从量征收不受价格变动影响，只与数量有直接关系，目前国际市场资源价格普遍上涨，这种征税方式的弊端日益明显，无法体现有效利用和保护资源的效果。我国资源税的计税方式应尽快改为“从价计征”，使得税收与资源市场价格直接挂钩，既有助于通过税收调节产品利润和产品结构，影响价格水平，最终调节产业结构，同时也有助于增加政府税收。如果按超额累进税率从价征收则更为合理。

三、我国油气资源管理总体思路和改革方向

为了提高我国的油气资源管理水平，使之更好地为实现上述发展目标服务，我国油气资源管理改革应遵循以下总体思路。

1.继续完善法律体系。加强油气资源立法

未来我国将完善能源法律体系，健全油气资源法律制度，为增加油气资源供应、规范油气资源勘探开发市场、优化油气资源结构、维护油气资源安全提供法律保障。这也是中国油气资源行业发展对能源法律建设的必然诉求。目前，除前述已颁布的相关法律外，《油气资源法》、《循环经济法》、《石油天然气管道保护法》、《建筑节能条例》、《矿产资源法》等正在抓紧修订。油气资源行业中下游相关立法也在加快推进，并积极着手原油市场等立法准备。

2.继续转变政府职能，理顺和完善政府监督职能

待“能源部”或“国家能源总局”成立后，我国要完善政府油气资源决策机制、管理体制和监督机制;强化国家对油气资源发展的总体规划和宏观调控，加强部门间统筹协调，形成高效、有力的决策机制;深化管理体制改革，着力转变职能、理顺关系，注重政策引导、信息服务，形成分工合理、适当集中，决策科学，执行顺畅的管理体制;建立相对独立、高效的油气资源监督体系，从根本上理顺政府与中央企业的关系，落实政府管理、监督职能;深化油气资源投资体制改革”和完善投资调控体系;建立并完善油气资源有偿使用和探矿权、开采权交易制度，加速流转，促进勘探开发，进而促进石油企业真正建立现代化企业管理制度，提高其国际竞争力。

3.继续加快市场体系建设充分发挥市场配置资源的基础性作用

鼓励多种经济成分进入油气资源领域，积极推动油气资源的市场化改革，加快石油天然气领域的流通体制改革，促进油气资源市场健康有序发展，完善应急体系，建设国家石油储备基地，扩大石油储备能力;逐步建立石油和天然气供应应急保障体系，确保供应安全。

4.继续加快有关税费改革、维护国家油气资源利益

近年来，资源价格持续上涨，我国应尽快改革资源税等税制和征管方式，适时推出新税种，以节约不可再生的油气资源、维护国家油气资源利益，调节石油公司的经营成本及不同行业的收入水平，建立一个以市场经济为基础，以公平、公正、透明、高效、和谐为目标的社会经济新秩序。

总之，中国油气资源管理应秉持节约、清洁和安全的发展观念;坚持科学发展观，以人为本，创新发展模式，提高发展质量;引入市场机制，加快油气资源勘探开发市场主体多元化;坚持走科技含量高、资源消耗低、环境污染少，经济效益好、安全有保障的油气行业发展道路，满足经济、社会可持续发展的需要。http://gongcheng365--.cn/